Strukturen i beslutningsgrunnlaget gjenspeiler bestillingen fra fylkestinget om økonomiske og administrative konsekvenser av en eventuell oppdeling av VTFK samt de krav til utredning som kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har vist til i brev til Vestfold og Telemark
fylkeskommune.
I beslutningsgrunnlaget omtales derfor:
- potensielle økonomiske og administrative konsekvenser
- potensielle konsekvenser for fylkeskommunens evne til å fylle sine roller
Det er naturlig at beslutningsgrunnlaget også viser de potensielle fordelene en avvikling av Vestfold og Telemark fylkeskommune vil kunne ha. Sammendraget inneholder derfor et eget avsnitt om dette.
Potensielle økonomiske og administrative konsekvenser ved en avvikling av Vestfold og Telemark fylkeskommune og etablering av to nye fylkeskommuner
En avvikling av Vestfold og Telemark fylkeskommune og etablering av to nye fylkeskommuner vil medføre betydelige omstillingskostnader. Disse anslås til å være i samme størrelsesorden som ved etableringen av Vestfold og Telemark fylkeskommune, altså i størrelsesorden 80-100 millioner.
Det er usikkerhet knyttet til anslaget, blant annet til i hvilken grad de nye fylkene kan gjenbruke deler av arbeidet som Vestfold og Telemark har gjort i forbindelse med sammenslåingsprosessen, eksempelvis innenfor IKT, HR og økonomiområdet.
Manglende regelverk og erfaring med slike oppdelingsprosesser gjør arbeidet utfordrende og gir risiko for uforutsette kostnader som ikke er tatt høyde for i estimatet som er gjort her.
Det er mulig at en eventuell deling med påfølgende etablering av to nye fylkeskommuner kan gjennomføres mer effektivt på bakgrunn av den erfaring og kompetanse som organisasjonens medarbeidere besitter etter etablering av Vestfold og Telemark fylkeskommune.
Det estimerte kostnadsbildet tar ikke høyde for kostnadsreduksjoner gjennom eventuelle samarbeidsløsninger mellom de nye fylkeskommunene.
Regjeringen har uttrykt at det skal gis økonomisk støtte til en eventuell deling av tvangssammenslåtte fylker, men det er ikke kjent i hvilken grad staten vil dekke kostnadene ved en avvikling av Vestfold og Telemark.
Regjeringen har nedfelt i Hurdalsplattformen at et ekspertutvalg skal gjennomgå fylkeskommunenes inntektssystem når fylkesstruktur er avklart. Dette betyr at det ikke er mulig å fullt ut forutse den økonomiske situasjonen for de nye fylkene før ekspertutvalget gir sitt råd og det tas politisk stilling til de rådene som fremkommer fra utvalget.
Det finnes risiko for andre kostnader enn de rent økonomiske.
En avvikling av VTFK og etablering av nye fylker vil først og fremst måtte håndteres av fylkesadministrasjonens ansatte. En risiko er at deler av organisasjonen vil oppleve en ny omorganisering som en påkjenning. Mange ansatte i fylkesadministrasjonen gir uttrykk for at de har mindre overskudd og motivasjon til å stå i en ny omstilling etter en lengre periode med både omstilling og pandemi. Andre vil kunne oppleve en deling som en mulighet.
Signalene tyder på at risikoen for negative konsekvenser ved at medarbeidere søker seg til andre arbeidsgivere er aller størst innenfor fylkeskommunens IKT-miljø og i samferdselssektoren. Innen samferdsel er det kommet tilbakemelding om spesielt stor bekymring knyttet til oppsplitting av allerede små fagmiljøer, tap av nøkkelpersonell og utfordrende rekrutteringsprosesser.
Ved en avvikling av Vestfold og Telemark fylkeskommune er det risiko for at de interne administrative tjenestene vil bli dårligere eller dyrere, eller begge deler, blant annet ved å splitte fagmiljøer som har blitt mer spesialisert og effektivisert etter sammenslåingen. Sterkere fagmiljøer
gjør også fylkeskommunen til en mer attraktiv arbeidsplass.
Som ved sammenslåingen vil arbeidet med å legge til rette for en avvikling og bygge to nye fylkeskommuner komme i tillegg til ordinær drift og arbeidet med utviklingsprosjekter. En ny, stor omorganisering vil på ny rette ressursene mot interne prosesser, og utviklingsprosjekter og utadrettet virksomhet vil stanse opp og i mange tilfeller også måtte starte på nytt. Dette vil i aller
størst grad gå utover fylkeskommunens rolle som samfunnsutvikler.
Det er risiko for at to mindre fylkeskommuner ikke vil evne å effektivisere sin portefølje i samme grad som en større fylkeskommune. Det samme gjelder evnen til å kunne ta imot nye oppgaver fra staten. Ikke alle oppgaver som ble overdratt ved regionreformen ble fullt ut finansiert. Det er liten tvil om at størrelsen til den nye fylkeskommune gjorde mottaket av oppgavene mulig i større grad. Samferdselsområdet er et eksempel på dette.
Potensielle konsekvenser for fylkeskommunens evne til å fylle sine roller ved en avvikling av Vestfold og Telemark og etablering av to nye fylkeskommuner
Fylkeskommunen er satt til å fylle fire roller; demokratisk arena, samfunnsutvikler, tjenesteyter og myndighetsrolle. Nedenfor er de mulige negative konsekvensene av en avvikling av Vestfold og Telemark fylkeskommune beskrevet.
Demokratisk arena
Det lokale demokratiet er tuftet på at folkevalgte har makt og myndighet. For at fylkeskommunalt nivå skal oppleves som relevant og være et bindeledd og kanal mellom nasjonalt og kommunalt nivå, er det viktig at det har innflytelse i samfunnet og innvirkning på folks liv. Det ble i regionreformen vektlagt at større fylkeskommuner kunne tillegges nye oppgaver og en utvidet rolle.
På www.regjeringen.no beskrives fylkeskommunen som demokratisk arena slik:
"Fylkeskommunenes virksomhet har vært underlagt direkte folkevalgt styring siden 1976. Kommunenes og fylkeskommunenes demokratiske rolle har blitt viktigere ettersom velferdssystemet i stadig større grad har blitt bygget opp rundt kommunen og fylkeskommunen som ansvarlig for viktige deler av offentlige fellesytelser. Kommunene og fylkeskommunene sikrer innbyggerne bedre innflytelse over egen hverdag. At innbyggerne har anledning til selv å velge sine lokale politiske ledere og å stille dem til ansvar for deres innsats er en del av kjernen i hele vårt demokratiske system."
Det vil være forskjellige synspunkter på hvilken størrelse en fylkeskommune skal ha for å fylle rollen som beskrives over på en god måte. Størrelsen på fylkeskommunene i Norge vil kunne påvirke hvilke oppgaver og hvilken rolle fylkeskommunen får. Størrelsen vil kunne ha betydning for hvordan en klarer å løse oppgavene og fylle rollen. Dette kan gjelde på mange viktige samfunnsområder, eksempelvis næringsutvikling, klima- og miljøområdet og samferdsel.
Samfunnsutvikler
Regionreformen har hatt som mål å styrke fylkeskommunen som samfunnsutvikler. Dette er et komplekst og langsiktig arbeid som nå er satt i system i tråd med FNs bærekraftsmål.
Store deler av strategiarbeidet som ligger til grunn for et samlet Vestfold og Telemark vil delvis kunne være bortkastet. Ved en eventuell deling vil nye planer og strategier måtte utarbeides over tid i hvert av fylkene. Dette arbeidet vil binde opp store deler av fylkeskommunenes strategiske kapasitet, men også beslaglegge kapasitet hos kommuner og andre samarbeidsparter.
Den nye fylkeskommunen har tatt mange grep for å fylle rollen som samfunnsutvikler og har fått nye oppgaver som har gjort det mulig å styrke rollen.
Overtakelsen av veiområdet er et eksempel på dette, hvor fylkeskommunen nå kan spille en mer aktiv rolle i den konkrete utviklingen enn tidligere. Tilført vegteknisk kompetanse og virkemidler gjør det mulig å ta en mer aktiv part i utviklingen. Samtidig har staten gitt fylkeskommunen en enda tydeligere rolle i prosessen med nasjonal transportplan.
Etablering av det regionale klima- og energinettverket er et annet eksempel, der fylkeskommunens rolle er å legge til rette for samarbeid på tvers av forvaltningsnivå og organisasjoner for å løse komplekse og sentrale utfordringer i regionen. Det samme er prioriteringen av klimatiltak i budsjett og planverk.
Mange av fylkeskommunens sektorer trekker fram at de nå har større og mer spesialiserte fagmiljøer, som frigjør kapasitet til regionale utviklingsoppgaver. Det er etablert nye samarbeidsarenaer og nettverk på politisk og administrativt nivå for å samarbeide om samfunnsutfordringene i eget fylke og for å forhandle og påvirke statlige myndigheter. Samarbeid på tvers av forvaltningsnivå og strukturer er et viktig grep i arbeidet med å nå bærekraftsmålene. Disse samarbeidsarenaene må eventuelt etableres på nytt såfremt ikke fylkene velger å videreføre felles arenaer.
Noen samarbeidspartnere har slått seg sammen for å tilpasse seg den fylkeskommunale geografien. Ved en avvikling av VTFK og en opprettelse av to nye fylkeskommuner vil man måtte se på nytt på disse samarbeidsstrukturene og inngå nye avtaler.
Størrelse gir noen fordeler. Et eksempel på dette er gjennomføring av fylkestingets lokaliseringspolitikk. Det er enklere å etablere nye lokasjoner og styrke tilstedeværelsen i alle deler av fylket, som eksempelvis fylkessenteret i Seljord, når oppgaver fra to fylkeshus med et større antall ansatte kan vurderes flyttet ut.
Tjenesteyter
Fylkeskommunen er først og fremst en leverandør av tjenester til befolkningen, eksempelvis innenfor videregående opplæring, kollektivtransport, fylkesveier og tannhelsetjenester.
Tjenestetilbudene som fylkeskommunene leverer, er svært ulike og berøres på ulike måter av en eventuell avvikling av VTFK og opprettelse av to nye fylkeskommuner.
Fylkesdirektørens vurdering er at den største risikoen for at en avvikling av Vestfold og Telemark vil ha negative effekter for tjenestene til innbyggerne, er innenfor samferdselsområdet, kanskje spesielt innenfor fylkesveger.
På flere områder innen samferdsel er det små fagmiljøer med høy grad av nødvendig spesialkompetanse. Disse fagmiljøene vil være utfordrende å dele på to mindre fylkeskommuner, noe som vil gi store utfordringer med å løse oppgavene som utbygging, drift, vedlikehold og forvaltning av fylkesveiene.
Fylkeskommunen kan, gjennom sine anbudskonkurranser og kontraktstrategier, legge til rette for størst mulig konkurranse og samtidig legge til rette for et større innslag av virksomheter. Dette krever et aktivt strategisk arbeid på samferdselsområdet, som vil bli svekket av en deling av fagmiljøene.
En avvikling av VTFK vil også svekke fylkeskommunes attraktivitet som stor kunde. Nærmere 90 % av kostnadene på samferdselssektoren går til å kjøpe tjenester og produkter fra næringslivet. Det er derfor av avgjørende betydning at fylkeskommunen har store nok fagmiljøer til å opptre som en profesjonell og kompetent bestiller og kjøper.
På kollektivfeltet har etableringen av VTFK ført til stordriftsfordeler bla. knyttet til billett- og informasjonssystemer. Ved en deling vil prosesser knyttet til nye felles systemer gjøres på nytt, og det vil være behov for administrative funksjoner, slik som kundesenter to steder.
For videregående opplæring vil en deling kunne være negativt med tanke på pedagogisk og administrativ støtte. Sammenslåingen har gitt mulighet til å profesjonalisere og spesialisere både den pedagogiske og administrative siden knyttet til skolenes drift, blant annet innen inntak, eksamen, skoleadministrasjon og kvalitetsarbeid.
Tannhelsetjenesten opplever samlet sett positive effekter av sammenslåingen, blant annet innen digital utvikling, forebyggende og helsefremmende arbeid og gjennomslagskraft overfor eksterne. Fylkesdirektøren mener det er relativt høy risiko for at man ikke klarer å videreføre en del av dette
arbeidet i to mindre fylkeskommuner.
Myndighetsutøver
Fylkeskommunen er myndighetsutøver på en rekke forskjellige fagfelt, blant annet innen samferdsel, vannforvaltning, kulturarv og regional planlegging. Myndighetsoppgavene er lovregulerte, og fylkeskommunens utøvelse vil i begrenset grad bli påvirket av å være to istedenfor en fylkeskommune.
I forbindelse med sammenslåingen har imidlertid en del av fagmiljøene som jobber med ulike type myndighetsoppgaver blitt mer spesialiserte og fordelt oppgaver på nye måter, og sammenslåingen har styrket fagmiljøene kompetansemessig.
Ved en avvikling av VTFK og opprettelse to nye fylkeskommuner, melder flere fagområder at det vil være behov for økte administrative ressurser for å løse rollen som myndighetsutøver da funksjoner må dubleres og fagmiljø blir små og dermed mer sårbare. Det er også en risiko for at det å splitte allerede små fagmiljøer vil gå utover kompetansen og profesjonaliteten i utførelsen av myndighetsrollen.
Fordeler ved en avvikling av Vestfold og Telemark fylkeskommune og etablering av to nye fylkeskommuner
Selv om en avvikling av VTFK blir kostbar, kan opprettelsen av to nye fylkeskommuner også kunne gi gevinster.
Den nye fylkeskommunen har valgt å organisere seg med åtte direktørområder/sektorer i tillegg til to utviklingsenheter. En mer kompleks struktur enn tidligere kan gjøre at det tar tid før omgivelsene kjenner seg igjen i hvilke oppgaver som er plassert hvor i organisasjonskartet. For noen eksterne samarbeidspartnere vil antagelig to nye fylkeskommuner med en mindre kompleks organisering medføre at de forholder seg til færre kontaktpersoner enn de gjør i VTFK nå.
Internt opplever deler av organisasjonen at fylkeskommunen har blitt mer byråkratisk etter sammenslåingen, og at noen prosesser tar unødig lang tid. Det er usikkert i hvilken grad dette skyldes sammenslåingen, at organisasjonen ikke har «satt seg» ennå, eller om det kan tilskrives valget av administrativ organisering.
Det tar tid å etablere og gjøre kjent en ny organisasjon, få på plass nye rutiner, nye arbeidsformer og utvikle felles praksis. Like fullt antas det at et mindre byråkrati vil kunne ha fordeler som et større byråkrati ikke vil ha ut fra størrelse og kompleksitet.
Som demokratisk arena vil en mindre fylkeskommune kunne oppleves nærmere kommunene og innbyggerne. Opplevd identitet knyttet til de gamle regionene Vestfold og Telemark og større geografisk nærhet kan være argumenter for en deling.
Eksempelvis vil et separat Vestfold fylke være en mer homogen enhet med tanke på eksempelvis befolkningsutvikling, kommunestørrelse og bosettingsmønster, mens Telemark på sin side har en større variasjon i befolkningsutvikling, geografi og bosettingsmønster.
Som samfunnsutvikler vil det i noen grad være slik at fordelen med størrelse har kommet i skyggen av større kompleksitet. Sammenslåingen har gjort samfunnsutviklerrollen mer kompleks, med flere kommuner i et geografisk område med større mangfold av særegenheter, styrker og utfordringer.
Tilfanget av kommuner, samarbeidsaktører og medarbeidere ved flere fylkeshus kan gjøre
koordinering av oppgavene mer krevende. Bedre oversikt og færre aktører er forhold som taler for at det i enkelte tilfeller kan være lettere å lykkes ved en deling av fylkeskommunen.
Når det kommer til fylkeskommunens tjenesteytende virksomheter, er det flere som opplever økt avstand til ledelse og beslutningstakere og sterkere styring i den nye fylkeskommunen. Det kan antas at en deling av fylket vil redusere den opplevde avstanden og medføre større frihet for virksomhetene.
Fylkesdirektørens konklusjon og anbefaling
Dette dokumentet tar utgangspunkt i fylkeskommunen som organisasjon og er resultatet av en intern administrativ prosess. Det er derfor slik at konklusjonen trekkes med utgangspunkt i et internt administrativt blikk. Høringen blant kommuner og sivilsamfunnet vil fylle ut bildet.
Fylkesdirektøren har respekt for at andre forhold kan trekkes inn i vurderingene, at momentene kan veies annerledes og at konklusjonen kan ses på med andre øyne.
Det er også slik at det blant fylkeskommunens ansatte er mange meninger i spørsmålet, meninger som peker i ulike retninger, med ulik argumentasjon lagt til grunn. Fylkesdirektøren har stor respekt for ulike vinklinger og standpunkt ansatte har i spørsmålet om deling og det er viktig at det er takhøyde for ulike meninger.
Uavhengig av fylkestingets beslutning skal fylkeskommunens ansatte fortsatt samarbeide til det beste for innbyggerne – enten som en fylkeskommune eller som to.
Fylkesdirektøren mener det vil kunne la seg gjennomføre å dele opp Vestfold og Telemark fylke til to nye fylkeskommuner, og at fylkene så kan fungere hver for seg. Men mye er endret i løpet av de to første årene som ny fylkeskommune. Dette betyr at en ikke vil kunne etablere de gamle fylkene akkurat slik de var, men at det må etableres to nye fylker med organisering som er tilpasset endrede oppgaver. Dette vil være ressurskrevende, både økonomisk og administrativt.
Fylkesdirektøren mener at dette dokumentet synliggjør at risikoen for negative konsekvenser av en deling av fylkeskommunen totalt sett overstiger fordelene, og vil derfor ikke anbefale å avvikle Vestfold og Telemark fylkeskommune og opprette to nye fylkeskommuner.
Fylkesdirektøren mener at det er mye som taler for at den nye fylkeskommunen er en formålstjenlig organisasjon som kan gi innbyggerne og næringslivet i regionene tilfredsstillende tjenester og forvaltning, og at det er for tidlig å konkludere hvorvidt endringen har vært vellykket. Effektene av en slik reform bør måles i et lengre perspektiv.
Les hele beslutningsgrunnlaget
Sammendraget er gjengitt i beslutningsgrunnlaget, på side 3-9.